日本地方自治研究学会

報告者　川島高峰

和光大学経済学部講師

（レジュメ発表当日改訂版）^*

　　問題の所在

　　1.　政策評価の登場

　　　1-1　世界的な傾向

　　　1-2　日本的な事情

　　2.　行政評価、政策評価、行政の効果測定

　　　2-1　政策評価と行政評価

　　　2-2　行政の効果測定

　　3.　総務省「政策評価」行政の問題点

　　4.　「政策評価」への提言

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*　政策評価については、総務庁行政監察局が「政策評価に関する標準的ガイドラインの案」を７月３１日に発表し、８月をその周知期間としました。他方、内閣は８月４日、行政改革推進本部に対し年内を目途に「行政評価法案」の提出を指示（公明が主導）、その早期制定が見こまれています。このような動向から発表レジュメの改訂をさせていただくこととしました。

　昨今、先進国等において「政策評価」や「行政評価」が新たな政治・行政の手法として注目されている。従来、政策評価に関する議論は測定の技術や手法に力点が置かれたが、「行政の効果測定」と題した本発表では、むしろ、メタ評価（評価の評価）に関心の力点がある。それは第一に最も抽象化した観点として、そもそも「何かを評価する」という概念の定義であり、第二に省庁再編後の総務省行政評価局が行おうとしている「政策評価」行政の評価であり、最後によりマクロな視点として政策評価が有効に機能するために必要な環境は何かという提言である。

　アメリカでは既に政府業績評価法(Government Performance and Results Act)が施行され、日本でも１９９７年１２月、行政改革会議が最終報告として政策評価の導入を提言し、９９年７月の国家行政組織法一部改正により政策評価の実施が法制化された。このような先進諸国における政策評価の導入に共通することとして、

　�@可測性の問題

　�A　行政国家化現象への対案；行政評価＝行政国家の評価、管理統制の機能不全の抑止

　�B　「環境」への配慮

　�@　日本的な可測性の問題；バブル崩壊と予算の限界、総中流社会の完成

　　・欧米追随型の政策の歴史的使命の終結と右肩上がりの経済の終結がほぼ同時に訪れた。

　�A　日本的な行政国家化現象→官僚神話の失墜、市民との信頼関係は最悪の状態では？

　　・自民党長期単独政権は行政を監視評価すべき立法府が行政と癒着することを不可避とした

　　・政策決定過程全般に対する不信感；透明性の欠如、ウラ取引の決定過程があるとの認識が常識となる

　　・官僚の職業規範に対する不信；国益→省益→局益→私腹

　　・自己変革能力に対する不信感；既得権益の擁護

　　・政策立案能力に対する不信感；無駄な公共事業、バブルの「戦犯」、バブル崩壊後も資源拡大型行政に固執

　�B　政治行政の環境志向→高齢少子、自然環境、財政赤字等の政策上の重点のシフト

　概念そのものに混乱がある。日本の場合、行政側と立法側で呼称が統一されてない。「政策評価」は、ある政策の事前ということであれば立法過程における評価となるし、途中もしくは事後となれば行政過程に対する評価とみなすこともできる。ところが、立法過程は政府提出法案と議員立法があるので、結局、政治・行政と区分し得るものではない。また、「政策」をそのレベルから政策―施策―事業と三つの段階に分けることが行われているが、このように分けたところで「施策―事業」が行政部の範疇になる事は明瞭にしても、やはり「政策―」の範疇がどうなるのかは曖昧である。さらにわが国における行政裁量権は余りにも大きいので、「政策―施策」の区分が曖昧とならざるをえない。行政の「政策」範疇は狭いに越したことはなく、立法の段階で米国並にもっと細かい規定をすることが重要である。結局、法律の「曖昧」さが「政策」概念の曖昧さを招いている。

これに対し「行政評価」という用語には、�@　行政に対する外部からの評価、�A　行政内における自己評価という二つのニュアンスがあり、どちらの意味で使うかは観点により異なる。特に統一的な見解というものはない。「行政評価法案」が政府から提出の見こみであるが、この定義も「内閣法制局」による定義ということになるか....。しかし、わが国で「政策評価」が注目を集めるようになった経緯を考えると、これは明らかに行政と市民の間での信頼関係の崩壊を最大の端緒としている。従って、そのモチーフは�@にあり、第１の目的として行政・市民の信頼回復があり、第２に民意に応答性ある行政の構築がある、というのが私見である。

　この定義に従うと測定概念の構成要素には、�@「測定の主体」、�A「測定の対象」（状態もしくは被測定主体）、�B「測定の基準」、�C「測定の方法」、�D「測定の時点」(事前、途中、事後)がある。この中で本報告の観点から問題としたいのは、

　(1)測定・被測定主体間の関係；上下関係、対立関係、緊張関係、癒着関係等。

　(2)測定対象の種類；人材評価、機構評価、政策評価

　(3)測定の方向性；一方向的、双方向的。

　(4)測定の時点；施政されてから効果が観測可能となるまでに一定の時差を要する場合

　　　　　　　 ；調査時点が持つ政治性、例えば予算編成期の前か、後か

　　　　　　　 ；事前、事後、途中。一度、行われる事により変化したり失われたりするものがあり、しかも、

　　　　　　　　 その回復が困難な場合には事前が重視されるべきである。逆に、回復が比較的容易なもの場

　　　　　　　　 合には事中・事後を重視。事前・事中・事後に同じ比重を置けば良いというものではない。

　この定義に従うと、効果概念には少なくとも�@行為と変化の因果関係、�Aもたらされた変化、もしくは無変化、�B望ましいと判断する主体、�C望ましい、もしくは望ましくない変化の四つの構成要素がある。

　今日、政策評価の基準として「望ましい変化」に必要性、効率性、有効性、公正性などが言われるが、これはそれを誰が望ましいと判断するかにより異なる。行政にとって有効性があると判断されても、民間では何ら有効感が感じられない場合もある。

• 実効性　調査結果が次回のプランに望ましい変更をもたらすことができること

基本的に「政策評価」行政であり、自己評価である。お手盛り、形骸化、行政のための行政とならないか？

その対応策として第三者機関の設置を掲げているが、ガイドラインによると各省の第三者機関の設置は、「必要な場合」、「求められた場合」とあり、その「場合」を決定するのは各省自体である。中立、公正の観点から民間等の第三者によるチェックを「原則として」活用すべきである。

第三者として学識経験者、省庁ＯＢ、シンクタンク等があげられている。しかし、日本の民間シンクタンクは富士銀行系、野村証券系といった系列が如実であり、第三者機関として役割を期待するには信頼性に欠ける嫌いがあり、シンクタンクとしての職業規範が確立していない。また、何故、ＮＧＯが全く出てこないのか？

第三者機関の位置付けは、専門知識の活用よりも監視機能を重視すべきである。

• 何故、行政評価機構を内閣府直属もしくは一つの庁としないのか？、　

総務省は他省庁に対して政策の見直し等について評価行政により影響力を持つ事ができるのだろうか。ましてや行政評価局は、総務省内の同じ立場の部局である郵政企画管理局（旧郵政省）、自治行政・自治財務・自治税務各局（旧自治省）等に、厳しい評価はしにくいのではないか？

• 政策評価は総務省の地方公共団体に対する統制の強化になるのではないか？

　ガイドラインは地方公共団体には適応しないとしている。しかし、地方債起債の許認可や地方交付税の権限等を持つ自治行政局、自治財務局、自治税務局は同じ総務省の傘下にあり、間接的であれ地方公共団体に対し総務省は「行政評価」＋「政策許認可」という強力な統制力を持つことになる。実際、山本清助教授（岡山大学経済学部）は「公的部門におきます評価の目的でありますとか機能といったものはどういうものがあるかというふうに申し上げますと」、「第一点は、統制という目的でございます。これはまさしく、公的部門におきましては税金等におきましてある程度強制権限でもって徴収した財源をもって行財政を執行するわけでございますから、当然その結果に対しまして評価をしてコントロールしていくといったことが必要になるからでございます。」と答弁している（行財政機構及び行政監察に関する調査会、参・1998/03/11）

• 従来行われてきた行政監察と政策評価の相違とは何か？

　ガイドラインでは、「政策評価と政策評価を除く行政評価・監視とは、明確に区分されるものとし」とあるが、従来の行政監察報告における手法と、政策評価の手法での大きな相違というものは、「事前評価」の導入以外には、余りないのではないか。これを「各省庁に対し調査に入るに際して入り口が異なる。」、「手続きの相違」と説明されたが、「手続きの相違」なら正に整理・調整されるべきことである。監察では「合規性、適正性、効率性」が強調されるというが、「明確に区分される」というのであれば、これらは政策評価では強調されないということになる。

• 長期目標を建て、その下に中期・短期目標を設定するといったアメリカの戦略計画的な視点がない。

　せいぜい、実績評価(達成度的観点によるベンチマークのようなもの)の説明において、５年程度の時期が目標設定期間とされているに過ぎない。事前評価の政策規模については事業評価くらいのものであり、マクロな観点で事前に戦略評価をしようとする性格がない。ビジョンの構築性に欠ける。

　日本の政策評価は未だ導入前にあり、先行したアメリカでも段階的導入がはかられており、メタ評価の検証を行う状態にはない。行政としての政策評価には、そもそも根本的な限界がある。官僚に省益を越え行動することを要請することは、場合によっては組織内における自滅行為を要望することと同じであり、基本的に行政の外部からの評価機構が必要である。行政部内において厳格でより中立的な評価機構を望めば、それは第二の内閣法制局、あるいは大蔵主計局を生み出すようなものであり、評価機構そのものが官僚制の弊害を引き起こすことは必定である。このような「政策評価」行政の問題点から、基本的問題として、今後、行政評価が機能し得る環境とは何か、機能しにくい環境とは何かが、議論される必要がある。

�@　公務員制文化の問題　官尊民卑、反体制的市民運動、官僚へのラベリング。

• 官僚に改革者としての尊厳を与える必要がある。

• 何かと政府批判の一点張りに陥りがちな市民運動も提携できる部分では提携をするという発想の転換が必要ではないか。極端な理想を現実的なものに変え、政策ＮＧＯとしての活動の場を求めるべきである。
• 政策評価行政に対するモチベーション

�A　政策評価には「人材評価」の視点が全くない。機構と政策だけを評価対象とし、ネガティブな評価とあってはいよいよもってモラルはあがらない。また危機管理の面では行政官個人レベルにおける緊張感が生まれにくい。

�B　説明責任の革命　

• 単に説明できるだけであれば、どのような政策の失敗をしようともその経緯と原因さえ説明すれば責任を果たしたことになる。アカンタビリティーについて行政官の個人責任を追及し得るような情報公開が必要。
• 説明責任とは説明能力のことでもあり、専門的な内容を一般にも解かりやすく理解できるような広報技術の向上が求められなければならない。市民の意識変革が住民参加の前提となるが、行政の説明能力が低いところでは、市民の意識も低くなる。「問題」は単に存在しただけでは社会的争点とはならない。重要なのは、複雑で巨大な行政現象における問題の本質を、一般に解かりやすい形で表現していく手法であり、専門化と一般の間を、言わば翻訳者のように介在するものの存在が不可避である。

�C　政策評価と分権　評価の逆ベクトルと国会付属のフィードバック機構

• 中央省庁（政策）→都道府県（施策）→市町村（事業）というのが既存の評価ベクトル。これに対し、市町村（事業）→都道府県（施策）、市町村（事業）→中央省庁（政策）、都道府県（施策）→中央省庁（政策）といった評価ベクトルも存在し得るシステムの構築が重要である。
• この評価ベクトルのフィードバック・システムは、国会に付属する機関が主催し、各評価主体の発言に伴うリスクに対しその地位を保証する工夫をする必要がある。

�D　行政評価機構の安定性

財政危機に直面しているときに政策評価行政の予算が安易に削減されたり、他部局の圧力に合うことを避けるためにも独立性の高い機関にするべきである。またこの機構の要員は専門性が高いので特別な人材教育が必要であり、外部の影響力から守るために一定の身分保証が必要である。